Gemeinsame Stellungnahme zur Konsultation Binnenmarktakte

Die beiden großen christlichen Kirchen in Deutschland und ihre Werke, Caritas und Diakonie, setzen sich für eine Gesellschaftsordnung ein, die die Würde des Einzelnen respektiert und schützt, eine leistungsfähige und nachhaltige Wirtschaft befördert und durch eine gerechte und stabile Sozialordnung den gesellschaftlichen Frieden gewährleistet.

Als Anbieter sozialer Dienstleistungen und als Dialogpartner der Europäischen Kommission gemäß Artikel 17 Absatz 3 AEUV wollen wir im Folgenden ausgewählte Bereiche und Vorschläge der Mitteilung der Kommission „Auf dem Weg zu einer Binnenmarktakte – Für eine in hohem Maße wettbewerbsfähige soziale Markt-wirtschaft“ [KOM(2010) 608 endgültig] kommentieren. Zu gegebener Zeit, insbesondere bei Vorlage der konkret angekündigten Maßnahmen, werden wir uns zu diesen wie auch zu den anderen Vorschlägen der Europäischen Kommission erneut in die Diskussion einbringen.

Frage 1: Was ist insgesamt Ihre Bewertung der Binnenmarkakte

Der Binnenmarkt hat Europas Bürgern große Vorteile gebracht und der freie Waren-, Dienstleistungs-, Kapital- und Personenverkehr kann als ein Kernstück des europäischen Projektes angesehen werden. Wir teilen die Auffassung, dass Europa seine Arbeitsmärkte und Sozialsysteme entsprechend den geänderten globalen, gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und politischen Herausforderungen gestalten muss und ein gemeinsamer wirtschaftlicher und sozialer Raum hierfür  wichtige Eckpunkte setzt. Im Mittelpunkt der Reformbemühungen muss dabei das Wohl der Menschen stehen. Als Kirchen und kirchliche Wohlfahrtsverbände rufen wir regelmäßig in Erinnerung, dass Wirtschaft und Wachstum dem Menschen dienen müssen und nicht umgekehrt.

Wir begrüßen den Ansatz der Europäischen Kommission, die Integration des Binnenmarktes weiter zu führen, um „wirtschaftliche Leistungsfähigkeit und soziale Gerechtigkeit“ miteinander zu verbinden. Auch der Anspruch des Konsultationspapiers, „den europäischen Bürger wieder in den Mittelpunkt zu stellen“, ist zunächst positiv zu bewerten. Das Ziel dieser politischen Bestrebungen sollte ein europäischer Binnenmarkt sein, der eine Kohärenz der sozialpolitischen Ziele und der wirtschaftspolitischen Weichenstellungen garantiert. Aus unserer Sicht sollte die Binnenmarktakte dabei stärker genutzt werden, um die geänderte wirtschaftspolitische Grundausrichtung der Europäischen Union in der Lebenswirklichkeit der Unionsbürger spürbar werden zu lassen. Mit dem Vertrag von Lissabon hat sich die Union in Artikel 3 Absatz 3 EUV zu einer „in hohem Maße wettbewerbsfähige[n] soziale[n] Marktwirtschaft, die auf Vollbeschäftigung und sozialen Fortschritt abzielt“, bekannt. Aus unserer Sicht bedeutet dies eine stärkere Verankerung nichtwirtschaftlicher Zielsetzungen in den primärrechtlichen Grundsätzen und damit eine Abkehr von dem, noch im alten Artikel 4 Absatz 1 EGV vorgesehenen „Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb“.

Allerdings ist es aus unserer Sicht insgesamt zu kurz gegriffen, dass die EU-Kommission den Bürger vornehmlich als Verbraucher, Unternehmer und Arbeitnehmer in den Blick nimmt. Hier wäre ein umfassender Ansatz wünschenswert, der die Bereiche Wirtschaft und Soziales überzeugender verknüpft und den Bürger nicht nur als Markt-teilnehmer berücksichtigt. Eine eigenständige soziale Dimension des Binnenmarktes lässt sich aus den Vorschlägen nur unzureichend ableiten. Es fehlt an Ausführungen, wie soziale Rechte und der Sozialschutz gestärkt und soziale Gerechtigkeit tatsächlich erreicht werden können. So sollte die Schaffung sogenannter „guter“ Beschäftigung und die Vermeidung prekärer Beschäftigungsverhältnisse angestrebt werden.

Angesichts der Tatsache, dass die Neubelebung des Binnenmarktes als elementarer Bestandteil der Strategie „EU 2020“ bewertet wird, wären zudem konkrete Vorschläge zur Armutsbekämpfung und zur Förderung der sozialen Eingliederung angemessen gewesen. Menschen, die aufgrund sozialer Risiken, Alter, Behinderung, Krankheit oder ihrer Herkunft am Arbeitsmarkt nur eingeschränkte Chancen haben, sollen tragfähige Lebens- und Entfaltungsmöglichkeiten eröffnet werden.

Kritisch ist zudem anzumerken, dass einige Vorschläge sehr vage und erklärungsbedürftig bleiben, so die Ausführungen zur öffentlichen Auftragsvergabe oder zu den Diensten von allgemeinem Interesse.

Die Vorschläge der Kommission bieten deshalb eine erste gute Grundlage für die Diskussion zur Belebung des Binnenmarktes, die Vorschläge zu seiner sozialen Dimension müssten jedoch noch weiter konkretisiert und ausgeweitet werden.

Vorschlag Nr. 17:  Nach Abschluss der laufenden Bewertung der europäischen Rechtsvorschriften für das öffentliche Vergabewesen wird die Kommission spätestens 2012 auf der Grundlage einer umfassenden Konsultation Legisla¬tivvorschläge für eine Vereinfachung und Modernisierung der europäischen Vorschriften vorlegen mit dem Ziel, eine reibungslosere Auftragsvergabe und eine stärkere Nutzung des öffentlichen Vergabewesens für die Unterstützung anderer Politiken zu ermöglichen.

Wir begrüßen den Ansatz der Kommission, die öffentliche Auftragsvergabe stärker an gesamtgesellschaftlichen Ziel- und Wertvorstellungen auszurichten und in diesem Rahmen soziale, ökologische und ethische Auswahlkriterien zuzulassen. Für die Einzelheiten verweisen wir auf unsere jeweiligen Beiträge zur Konsultation zum Grünbuch „Modernisierung im Bereich des öffentlichen Auftragswesens“ [KOM(2011) 15 endgültig].

Das Instrument des öffentlichen Vergabewesens scheint allerdings nicht in jedem Wirtschaftssektor jedes Mitgliedstaates die von ihm seitens der Kommission erwarteten Resultate (Effizienz, finanzielle Einsparungen, Qualität etc.) zu erbringen. Insbesondere im Bereich der sozialen Dienstleistungen führt die Anwendung des Vergaberechts nicht immer zu passgenauen Lösungen.

In Deutschland werden solche Dienste in der Regel unter dem sog. sozialrechtlichen Dreiecksverhältnis erbracht. Dieses geht von einer Anbietervielfalt und dem größt-möglichen Wunsch- und Wahlrecht der Nutzer der Dienstleistungen aus. Eine Angebotssteuerung durch den Sozialleistungsträger erfolgt nicht. Vielmehr steht der Wettbewerb für soziale Dienstleistungen im Rahmen des sozialrechtlichen Dreiecksverhältnisses allen potentiellen Leistungserbringern offen.

Daher bedarf es nicht des öffentlichen Auftragsrechts, um die europarechtlichen Wettbewerbsgrundsätze zu verwirklichen und diesen Wettbewerb im Interesse aller Beteiligten chancengerecht und transparent zu gestalten. Im sozialrechtlichen Dreiecksverhältnis findet, anders als in der öffentlichen Auftragsvergabe, zwischen den verschiedenen Anbietern sozialer Dienstleistungen ein permanenter Wettbewerb um die Nutzer statt. Dies führt zu qualitativ hochwertigen Dienstleistungen zu angemessenen Preisen. Unseres Erachtens sollte die Kommission daher das sozialrechtliche Dreiecksverhältnis als europarechtskonformes, alternatives Verfahren zur Organisation der Erbringung sozialer Dienstleistungen anerkennen und in ihren Rechtskonzepten entsprechend berücksichtigen.

Vorschlag Nr. 18:  Die Kommission wird im Jahr 2011 eine Rechtsetzungsinitiative zur Vergabe von Dienstleistungskonzessionen auf den Weg bringen. Klare und angemessene Regeln würden den europäischen Unternehmen einen besseren Marktzugang verschaffen und gleichzeitig Transparenz, Gleichbehandlung und gleiche Spielregeln für alle Wirtschaftsbeteiligten gewährleisten. Öffentlich-private Partnerschaften würden gefördert und Dienstleistungsnutzer und öffentliche Auftraggeber könnten von einem besseren Preis-Leistungs-Verhältnis profitieren.

Ob tatsächlich ein Bedarf für eine gesetzgeberische Initiative hinsichtlich Dienstleistungskonzessionen besteht, ist unseres Erachtens zweifelhaft, da konkrete primärrechtliche Vorgaben für die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen vorliegen. Nach der umfangreichen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) sind hierbei insbesondere die Grundsätze der Gleichbehandlung, der Nichtdiskriminierung und der Transparenz zu berücksichtigen.

In Deutschland erfolgt die sozialrechtliche Leistungserbringung jedenfalls nach den Regeln des sozialrechtlichen Dreiecksverhältnisses und nicht im Rahmen von Dienst-leistungskonzessionen: Die Leistungserbringung beruht nicht auf einer für Dienstleistungskonzessionen erforderlichen Exklusivität, sondern auf einer Vielfalt der Anbieter. Das sozialrechtliche Dreiecksverhältnis steht dabei allen potentiellen Dienstleistungserbringern unabhängig von Herkunft, Gewinnerzielungsabsicht und Rechtsform offen. Der Wettbewerb um den Nutzer findet also auf dem Markt selbst statt und sorgt somit für eine Pluralität der Anbieter und des Angebots sowie für die Qualität der Dienstleistungen.

Das System der Dienstleistungskonzessionen hingegen weist Merkmale von Exklusivität und längerfristiger Bindung auf. Dies mag mit Blick auf langfristige Investitionen in den großen Netzwerk-Sektoren öffentlicher Daseinsvorsorge wie Energie, Abfallbewirtschaftung und Verkehrsinfrastrukturen Vorteile haben. Bei sozialen Dienstleistungen steht allerdings regelmäßig die sich fortentwickelnde Passgenauigkeit und Flexibilität der Dienstleistung, die genau auf den hilfebedürftigen Menschen zugeschnitten sein muss, im Vordergrund.

Entsprechend mag die Anwendung der Grundsätze des öffentlichen Vergabewesens bei Dienstleistungskonzessionen positive Wirkungen zeitigen, nicht aber im Rahmen der Mechanismen des sozialrechtlichen Dreiecksverhältnisses.

Vorschlag Nr. 20:  Die Kommission wird im Jahr 2011 ein Konzept für eine neue Mehrwertsteuer-Strategie auf der Grundlage eines Grünbuchs veröffentlichen, das sie noch im Jahr 2010 vorzulegen beabsichtigt und in dem das derzeitige Mehrwertsteuersystem einer gründlichen Überprüfung unterzogen wird.

Wir beabsichtigen, uns mit gesonderten Beiträgen an der Konsultation zum „Grünbuch über die Zukunft der Mehrwertsteuer – Wege zu einem einfacheren, robusteren und effizienten MwSt-System“ [KOM(2010) 695 endgültig] zu beteiligen. Für die Einzelheiten sei bereits jetzt auf diese Beiträge verwiesen.

Vorschlag Nr. 25: Die Kommission verpflichtet sich, bis 2011 eine Mitteilung mit einem Maßnahmenpaket zu Diensten von allgemeinem Interesse vorzulegen.

Soziale Dienstleistungen sind stark von mitgliedstaatlichen Traditionen und korrespondierenden rechtlichen Besonderheiten geprägt. Die Wohlfahrtsverbände Caritas und Diakonie wie auch die großen Kirchen haben sich immer wieder für die hinreichende Würdigung und rechtliche Berücksichtigung dieser Besonderheiten auf europäischer (Rechts-)Ebene ausgesprochen. Die Anmerkungen zum Vorschlag 25 des Entwurfs der Binnenmarktakte lassen eine dergestalt differenzierte Perspektive vermissen.
Es sollte grundsätzlich verdeutlicht werden, dass soziale Dienstleistungen und Dienstleistungen der großen Netzwerke öffentlicher Daseinsvorsorge (Verkehrsdienstleistungen, Postdienste, Energieversorgung) nicht einheitlich zu behandeln sind. Anders als letztere zeichnen sich soziale Dienstleistungen nämlich durch ihre individuell-personale Bezogenheit auf den hilfebedürftigen Menschen und ihren lokal zentrierten Charakter aus. Aus unserer Sicht ist daher eine stärker sektorspezifische Betrachtung erforderlich.

Darüber hinaus ist nicht nur die Gestaltung klarerer Finanzregelungen, sondern vor allem die Schaffung von Rechtssicherheit für Erbringer sozialer Dienstleistungen besondere Aufmerksamkeit zu widmen. Sowohl das Instrument einer „Toolbox“ als auch die Überarbeitung bzw. Aktualisierung der Antworten auf praktische Anfragen von Bürgern im Bereich der Dienste von allgemeinem Interesse können hierzu einen Beitrag leisten. Zu mehr Klarheit und Sicherheit könnte auch die Evaluation des Monti-Kroes-Paketes führen. Insbesondere kleine und mittlere Erbringer sozialer Dienste leiden unter dem hohen bürokratischen Aufwand, den die Nachweispflichten im Rahmen der Monti-Freistellungsentscheidung nach sich ziehen. Aus diesem Grunde plädieren wir dafür, die Schwellenwerte der De minimis-Verordnung auf  500.000 € zu erhöhen oder eine eigenständige De minimis-Regelung für soziale Dienstleistungen einzuführen.

Insgesamt bedarf es aber sowohl mit Blick auf die Erbringung sozialer Dienstleistungen als auch ihrer Regelung einer stärkeren Betonung des Leitprinzips der Subsidiarität. Die nächst größere Einheit soll in der Regel erst dann und zunächst auch nur unterstützend zum Einsatz kommen, wenn die kleinere Einheit die Aufgabe nicht mehr erfüllen kann. Auf europäischer Ebene darf daher eine Regelung sozialer Dienstleistungen nur dann getroffen werden, wenn sich diese durch einen spezifischen Mehrwert auszeichnet.

Vorschlag Nr. 34: Die Kommission wird in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten einen speziellen Ausweis im Rahmen von „Jugend in Bewegung“ einführen, der jungen Menschen, die eine Ausbildung oder ein Studium in einem anderen Mitgliedstaat absolvieren wollen, die Mobilität erleichtern soll.

Das Europäische Jahr der Freiwilligentätigkeit 2011 ist für die Kirchen und ihre Wohlfahrtsverbände in Deutschland von großer Bedeutung. Unsere Arbeit wäre ohne den Einsatz von Freiwilligen nicht denkbar. Wir setzen uns in diesem Zusammenhang insbesondere auch für die Erleichterung des internationalen Austausches von Jugendlichen ein. Vorschlag 34 wird deshalb begrüßt und wir regen an, dass der geplante Ausweis nicht nur die Mobilität der jungen Menschen erleichtern sollte, die eine Ausbildung oder ein Studium in einem anderen Mitgliedstaat absolvieren wollen, sondern auch derjenigen, die dort einen Freiwilligendienst ableisten wollen. Das wäre ein guter Beitrag des Binnenmarktes zum Europäischen Jahr der Freiwilligentätigkeit.

Vorschlag Nr. 36: Die Kommission wird im Jahr 2011 eine Initiative für soziales Unternehmertum vorschlagen mit dem Ziel, die Entwicklung innovativer Unternehmens-projekte im sozialen Bereich innerhalb des Binnenmarkts zu unterstützen und zu begleiten, insbesondere mit Hilfe folgender Instrumente: Sozialrating, Ethik- und Ökolabels, öffentliche Auftragsvergabe, Einführung eines neuen Investmentfonds-Modells, Mobilisierung ruhender Ersparnisse.

In diesem Vorschlag bleibt unklar, nach welchem Sozialmodell sich die EU-Kommission richtet und was sie unter „sozialem Unternehmertum“ versteht. Eine Gleichsetzung dieses Konzeptes mit der Sozialwirtschaft erscheint uns nicht angemessen zu sein.

Sofern Vorschlag Nr. 36 die Förderung sozialer Unternehmensmodelle der freien Wirtschaft, z. B. im Rahmen der „Corporate Social Responsibility“, betrifft, wird ebenfalls nicht ausreichend deutlich, welches sozialpolitische Konzept verfolgt werden soll und ob man sich tatsächlich (vor allem nachhaltig) der Probleme annehmen möchte, welche behinderte, gering qualifizierte und alte Menschen aus dem Wirtschaftsleben ausschließen. Soziale Unternehmensmodelle können dabei nicht die sozialpolitische Verant-wortung des Gesetzgebers ersetzen, Rechtsansprüche der Bürger auf Hilfe und Zugang zu sozialen Leistungen sicher zu stellen.

Insgesamt erscheint es bedenklich, dass die Kommission innovative soziale Projekte offenbar allein Wirtschaftsunternehmen zuschreiben will. Dies verkennt die Wirklichkeit sozialen Engagements der Bürger, dem gerade angesichts des gerade aktuellen Europäischen Jahres der Freiwilligentätigkeit vermehrt Rechnung zu tragen ist.

Vorschlag Nr. 48: Die Kommission wird die Konsultation und den Dialog mit der Zivilgesellschaft bei der Vorbereitung und Durchführung von Rechtsvorschriften intensivieren. Besonderes Augenmerk wird künftig darauf gelegt, dass die Standpunkte der Verbraucher, NRO, Gewerkschaften, Unternehmer, Sparer, Nutzer und Gebietskörperschaften im Rahmen der Konsultationen, die der Verabschiedung von Vorschlägen vorausgehen, berücksichtigt werden, insbesondere in Bezug auf die Arbeit von Sachverständigengruppen.

Die Kirchen und ihre Wohlfahrtverbände begrüßen den Ansatz der Europäischen Kommission, ein „kollektives europäisches Engagement“ zur Reform des Binnenmarktes und seiner Regeln durch einen Dialog sämtlicher Akteure auf europäischer, nationaler und regionaler Ebene anzustoßen. Den Sozialpartnern kommt in diesem Zusammenhang eine wichtige Rolle zu. Im Bereich der sozialen Dienstleistungen sind jedoch in vielen Mitgliedstaaten gerade nicht-gewinnorientierte Dienstleister, gemeinnützige Organisationen und Kirchen tätig. Angesichts der auch von der Kommission erkannten zunehmenden Bedeutung der Sozialwirtschaft sollte deshalb neben dem Dialog mit den Sozialpartnern die Expertise und der Beitrag der Erbringer sozialer Dienstleistungen stärker berücksichtigt werden.

Brüssel und Berlin im Februar 2011

 
Der Deutsche Caritasverband e. V. organisiert die soziale Arbeit der katholischen Kirche. „Not sehen und handeln – Caritas“, ist der Leitspruch des größten Wohlfahrtsverbandes in Deutschland. Die rechtlich selbständigen Gliederungen und Mitglieder des Verbandes tragen knapp 25.000 Dienste und Einrichtungen, in denen etwa 500.000 hauptamtliche Mitarbeitende arbeiten. Mehrere 100.000 Ehrenamtliche engagieren sich für die Caritas in Deutschland.
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Kontakt: Katrin Hatzinger, Katrin.Hatzinger@ekd.be